Bundestag 2004: Jugendamtskompetenzen

Ausschuss für Familie, Senioren
Frauen und Jugend A.-Drs. 15(12)343 F 2
Anhörung im Deutschen Bundestag am 29.9.04
Stellungnahme zum Tagesbetreuungsausbaugesetz
II. Änderung des SGB VIII außerhalb der Regelungen über die Tagesbetreuung
Weitere Zielsetzungen des vorliegenden Gesetzentwurfes sind u.a.
- die Verbesserung des Schutzes von Kindern und Jugendlichen bei Gefahren für ihr Wohl,
- die Stärkung der fachlichen und wirtschaftlichen Steuerungskompetenz des Jugendamtes,
- die stärkere Realisierung des Nachrangs der Jugendhilfe,
- die besondere Berücksichtigung der Kindertagespflege bei Elternzeit und beim
Erziehungsgeld sowie
- die Stärkung der Länderkompetenz bei Struktur- und Organisationsfragen.
Ob diese Ziele mit dem Gesetzentwurf der Bundesregierung erreicht werden können, erscheint
jedenfalls vor dem Hintergrund des Zieles zweifelhaft, die Wirtschaftlichkeit der Leistungen der
Jugendhilfe zu verbessern und die Kostenlast der örtlichen und überörtlichen Jugendhilfeträger zu
begrenzen.
Dieses Ziel bei den nachfolgenden Erwägungen stets mit in den Blick zu nehmen, halte ich auch
unter fachlichen Gesichtspunkten für sachgerecht und nicht nur als der allgemein schlechten
Finanzlage der öffentlichen Haushalte geschuldet. Auch fachliches Anliegen muss es nach meiner
Auffassung sein, Leistungen der Jugendhilfe dort zu konzentrieren, wo ein fachspezifischer Bedarf
besteht und Leistungen anderer Träger und Dritter nicht bereitstehen.
Ich begrüße daher ausdrücklich den Ansatz, den Nachrang der Jugendhilfe stärker zum Ausdruck zu
bringen.
Leider ist dies mit dem vorliegenden Gesetzentwurf jedoch nur stellenweise gelungen. Ungeachtet
der von verschiedenen Ländern wiederholt und vehement geltend gemachten Kostenentwicklungen in
dem Bereich der Leistungen nach § 35 a SGB VIII unterlässt der Entwurf eine entsprechende
Regelung. Wenngleich für Sachsen-Anhalt mangels spezifischer Datenerhebungen eine Bestätigung
dieser Kostenentwicklung nicht vorgenommen werden kann, meine ich doch, dass das Anliegen
dieser Länder in diesem Gesetzgebungsverfahren nicht ausgeblendet werden kann.
Sollte eine Kostenbegrenzung in diesem Bereich nicht gelingen, werden Diskussionen über eine
Neuordnung dieses Leistungsbereiches folgen müssen. Dabei meine ich nicht, dass eine Zuordnung
der Hilfen nach § 35 a zu dem Bereich der Sozialhilfe grundsätzlich zum Nachteil der Betroffenen
gereichen muss. Hier wird es wesentlich auf die Ausgestaltung der gesetzlichen Neuregelung
ankommen. Wichtig wäre mir jedoch, sowohl das bewährte Steuerungsinstrument der Hilfeplanung
nach § 36 SGB VIII als auch eine ( organisatorische ) Verknüpfung der Hilfen mit solchen nach § 27 ff
auch im Falle der Neuordnung zu bewahren.
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Im Interesse des Erhaltes der spezifischen Jugendhilfeleistungen im übrigen hielte ich jedenfalls auch
eine Rückführung der Leistungen nach § 35 a in den Bereich der Sozialhilfe noch für vertretbar.
Zunächst aber hätte ich mir eine Regelung in § 35a SGB VIII gewünscht, die den in § 10 formulierten
Nachrang nochmals aufgreift und etwa klarstellt, dass Leistungen für seelisch Behinderte oder von
einer solchen Behinderung Bedrohte dann zu gewähren sind, wenn Leistungen Dritter, insbesondere
der Schulen oder der Krankenkassen, nicht zur Verfügung stehen. Speziell für die Fälle der
Legasthenie oder Rechenschwäche könnte so eine Entlastung der öffentlichen Jugendhilfe erreicht
werden. Im Interesse der Sache würde ich zudem eine deutliche Bezugnahme auf die in § 36 a neu
einzufügende Beschränkung der Selbstbeschaffung für vorteilhaft halten, auch wenn dies aus
rechtstechnischen und -systematischen Erwägungen sicher nicht eine optimale Lösung darstellen
würde.
Die nach dem Entwurf vorgesehene Problemlösung durch Anhebung der Anspruchsschwelle in den
Fällen drohender seelischer Behinderung ( die Beeinträchtigung der Teilhabe am Leben in der
Gesellschaft muss nach fachlicher Erkenntnis mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sein) ist
wegen der Unbestimmtheit der Begrifflichkeiten voraussichtlich nur von eingeschränkter Wirksamkeit
in Bezug auf die angestrebte Leistungs- und Kostenbeschränkung. Aus diesem Grunde ist kaum
nachvollziehbar, auf welche Weise die von der Gesetzesbegründung angeführten
Kostenreduzierungen im Umfange von 50. Mio. Euro jährlich ermittelt werden könnten.
Für sachgerecht im Sinne einer Konzentration der Leistungen auf die jugendhilfespezifischen Bedarfe
und mit dem Ziel einer Kostenbeschränkung halte ich das Anliegen des Entwurfes, die faktische
Entscheidungsmacht der Gutachter über die Hilfen nach § 35a zu begrenzen. Ob der vorliegende
Entwurf diesem Anspruch gerecht werden kann, ist allerdings auch hier zweifelhaft: Der neu
eingefügte Absatz 1a des § 35 a macht m.E. nicht hinreichend deutlich, dass eine geteilte
Entscheidungsmacht zwischen Gutachter und Jugendamt besteht und die Stellungnahme des
Gutachters nur in Bezug auf das Merkmal " Abweichung der seelischen Gesundheit" zu erstellen ist.
Vielmehr deuten die vorgeschlagenen Regelungen des Abs. 1a nur auf besondere Qualitätskriterien
bei der Begutachtung der seelischen Gesundheit nach Abs. 1 Nr. 1 hin.
Bedauerlich ist auch, dass die in der Vorfassung vorgesehene Betonung der Entscheidungshoheit
des Jugendamtes auch in Bezug auf die in Verfahren vor dem Strafgericht oder dem Familiengericht
"angeordneten" Hilfen nach SGB VIII in dem vorliegenden Entwurf nicht mehr vorgesehen ist.
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Zu begrüßen ist unter dem Gesichtspunkt der Kostendämpfung die Neuregelung der
Steuerungsverantwortung des Jugendamtes nach § 36 a: Die Vorschrift begründet erstmals die
Notwendigkeit einer grundsätzlich vorhergehenden Entscheidung des Trägers der öffentlichen
Jugendhilfe über die Leistungsgewährung. Bislang ist Selbstbeschaffung in der Jugendhilfe nicht
ausgeschlossen, wenngleich das Risiko einer ablehnenden Entscheidung des Jugendhilfeträgers eine
vorherige Antragstellung für die Leistungsberechtigten ratsam erscheinen lässt.
Zusammen mit der Regelung der Kostenübernahme einer ohne vorherige Entscheidung in Anspruch
genommenen Leistung soll die Vorschrift der Kostenbegrenzung dienen. Eine Kostenübernahme ist
künftig nur vorgesehen, wenn die Deckung des Hilfebedarfes keinen zeitlichen Aufschub duldet und
der Jugendhilfeträger unverzüglich informiert wurde ( Abs. 2 ) oder wenn eine Vereinbarung mit
einem freien Träger über die Leistungsvoraussetzungen getroffen wurde.
Eine nachträgliche Kostenübernahme kommt daher dann nicht in Betracht , wenn allein die
Anspruchsvoraussetzungen vorliegen, eine besondere Dringlichkeit aber nicht festgestellt werden
kann.
Gegen die Neuregelung bestehen daher keine Bedenken.
Unvollständig gelungen ist ferner die angestrebte, an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der
Eltern orientierte Gestaltung der Kostenbeteiligung. Fachlich vertretbar und zielführend wäre m.E.
gewesen, auch Beratungsleistungen nach § 16 SGB VIII zumindest in den Fällen der wiederholten
Beratung in den Katalog der Leistungen nach § 90 SGB VIII aufzunehmen.
Unabhängig von dem Kostengesichtspunkt habe ich zudem Bedenken gegen die Neuregelung der
Kostenbeteiligung in Bezug auf die Leistungen der Tagesbetreuung:
( § 90 Abs. 1 Satz 2 )
Soweit der Entwurf die Frage des Ob einer Staffelung der Gebühren nicht mehr in der
Entscheidungskompetenz des örtlichen Satzungsgebers legt, sondern eine Staffelung zwingend
vorschreibt, sofern nicht Landesrecht Abweichendes bestimmt, lässt die Entwurfsbegründung einen
Hinweis auf die Zielrichtung der Neuregelung und die Notwendigkeit bundesrechtlicher Regelung
vermissen. Insbesondere mit Blick darauf, dass die Berücksichtigung der individuellen
Einkommensverhältnisse der Leistungsberechtigten bzw. ihrer Eltern über § 90 Abs. 2 SGB VIII
gewährleistet und insoweit letztlich eine soziale Gleichwertigkeit mit den Kostenbeteiligungen nach §
91 erreicht wird, ist eine Notwendigkeit für eine soziale Staffelung m.E. nicht zu begründen. Vielmehr
sollte jeweils vor Ort entschieden werden, ob dem Gedanken sozialer Gerechtigkeit, aber auch dem
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der Verwaltungsvereinfachung am besten durch einheitliche oder durch sozial gestaffelte
Elternbeiträge Rechnung getragen werden kann.
Nicht einsichtig ist zudem, warum eine soziale Staffelung künftig allein nach Einkommensgruppen
und nicht wie bisher nach Einkommensgruppen und Kinderzahl bzw. Zahl der Familienangehörigen
erfolgen soll. Insbesondere eine pflichtige Vorgabe sozialer Staffelung kann m.E. nur durch die
Kummulation beider sozialer Merkmale sachgerecht getroffen werden. Gleiche Einkommensgruppen
mit unterschiedlicher Zahl insbesondere unterhaltsberechtigter Kinder sind durch Elternbeiträge in
KiTas nicht gleichermaßen belastet. Insoweit verbietet sich m.E. die ausschliessliche
Berücksichtigung des Kriteriums der Einkommensgruppen.
In der Sache begegnet die ausdrückliche Erwähnung und Vorgabe des Differenzierungskriteriums
Betreuungsdauer keinen Bedenken. Eine solche Differenzierung liegt insbesondere dann nahe,
wenn nicht gleichartige Angebote unterbreitet werden, sondern die Angebotsgestaltung auf die
Deckung individueller und damit unterschiedlicher Bedarfe zielt. Insoweit ist im Kontext der
Regelungen zu § 24 nachvollziehbar, dass der Entwurf diesem Kriterium verglichen mit der
bestehenden Rechtslage erhöhte Bedeutung beimisst. Allerdings bedarf es m.E. der ausdrücklichen
bundesrechtlichen Regelung dieses Differenzierungskriteriums nicht, da eine Orientierung der
Beitragsbemessung an dem unterschiedlichen- Kostenvolumen bereits nach allgemeinem
Abgabenrecht zulässig sein dürfte. ( M.E. bedarf lediglich die Frage der sozialen Staffelung einer
besonderen (gesetzlichen) Begründung.
Im Ergebnis sollte daher auch die vorgeschlagenen Änderungen des § 90 Abs. 1 Satz 2 verzichtet
werden.
Ausdrücklich zu begrüßen ist das Anliegen des Entwurfes, den Schutz von Kindern und Jugendlichen
vor Gefährdungen ihres Wohles zu verbessern ( § 8a ):
Die Verpflichtung des Jugendamtes, eine Abschätzung des Gefährdungsrisikos im Zusammenwirken
mehrerer Fachkräfte vorzunehmen, ist sachgerecht: sie mindert im Interesse des Kindes oder
Jugendlichen das Risiko von Fehlentscheidungen, entlastet die Jugendamtsmitarbeiter in ihrer
Verantwortlichkeit und trägt dazu bei, dass aus der Sorge der Mitarbeiter um ihre eigene
strafrechtliche Verantwortlichkeit entstehende Überreaktionen und ungerechtfertigte
Einschaltungen des Gerichts vermieden werden.
Angesichts des Schutzgutes Kindeswohl muss der erwartete Aufwand des Jugendamtes als
angemessen erachtet werden.
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Soweit aus Petitionsverfahren zur elterlichen Sorge bekannt, ist die Einberufung einer Fachkonferenz
zur Abschätzung der Risiken der bestehenden Situation des Kindes und der Möglichkeiten und
Risiken des weiteren Handelns des Jugendamtes in der Praxis durchaus üblich.
Im Ergebnis sachgerecht dürfte auch sein, die Pflicht zum Einsatz einer Fachkonferenz von dem
Vorliegen gewichtiger Anhaltspunkte abhängig zu machen. Im Rahmen der Feststellung des
Gewichts der Anhaltspunkte hat der Mitarbeiter des Jugendamtes einerseits die Verlässlichkeit der
ihm vorliegenden Informationen zu prüfen und zu bewerten, er hat diese aber auch in ein Verhältnis
zu dem Ausmaß der befürchteten Kindeswohlgefährdung zu setzen. Über diesen
Entscheidungsprozess kann den Schutzinteressen des Kindes und auch den Interessen des
Jugendamtes an der Vermeidung ungerechtfertigen Aufwandes Rechnung getragen werden.
Nicht hinreichend deutlich wird jedoch die von der Gesetzesbegründung angeführte Verpflichtung des
Jugendamtes, notfalls auch eigene Ermittlungen zum Vorliegen einer Kindeswohlgefährdung
anzustellen. Entsprechendes gilt für die Verpflichtung der Eltern, an der Risikoabwägung mitzuwirken.
Zu begrüßen ist die ( ursprünglich in Abs. 4 S. 1 des Vorentwurfes vorgesehene ) Verpflichtung des
Jugendamtes, zur Abwendung der Gefährdung erforderlich erscheinende Hilfen anzubieten.
Nicht zweifelsfrei ist jedoch, ob mit der inhaltlichen Ausgestaltung der § 8a spektakuläre Fälle von
Kindeswohlgefährdung, in denen Jugendämter trotz Kenntnis des Sachverhaltes untätig geblieben
sind, hätten vermieden werden können. Die fehlende Konkretisierung, aus welcher Art Fachkräfte die
Konferenz gebildet werde soll, welches gewichtige Anhaltspunkte sind und wann das Familiengericht
angerufen werden muss, begründet diese Zweifel. Hilfreich wäre, einen nicht abschließenden Katalog
von Gefährdungstatbeständen einzufügen, bei deren Verdacht sich der Beurteilungsspielraum des
Jugendamtes auf Null reduziert.
Insoweit nehme ich Bezug auf den seinerzeitigen Gesetzesantrag Bayerns. Dieser nahm eine
Gefährdung des Wohls des Kindes oder Jugendlichen insbesondere an,
- wenn das Kind oder der Jugendliche wiederholt in schwerwiegender Weise gegen
Strafgesetze verstoßen hat,
- wenn das Kinder oder der Jugendliche Anzeichen einer drohenden Abhängigkeit von
Betäubungsmitteln oder anderen Suchtmitteln erkennen lässt,
- bei körperlicher Misshandlung oder sexuellem Missbrauch des Kindes oder
- bei mangelnder Mitwirkungsbereitschaft oder Fähigkeit der Eltern zur Gefahrenabwehr.
Der vorliegende Gesetzentwurf sollte entsprechend ergänzt werden.
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Abschliessend möchte ich auf drei weitere Regelungen hinweisen, gegen deren Ausgestaltung im
Detail Bedenken anzumelden sind:
§ 44 Abs. 1 Satz 3 - Erlaubnispflicht für die Tagespflege
Abweichend von dem Vorentwurf sieht die Regelung nunmehr eine Erlaubnispflicht für jede Art der
Tagespflege ( unabhängig von der Zahl der Betreuten Kinder ) vor, die nicht durch das Jugendamt
vermittelt wurde.
Zutreffend ist die zugrundeliegende Einschätzung, die Eignungsprüfung nach § 24 ersetze die
Aufsicht nach § 45 SGB VIII.
Ohne nähere Darlegung in der Gesetzesbegründung nicht nachvollziehbar ist die Wertung des
Entwurfes, abweichend von der bestehenden Rechtslage nicht vom Jugendamt vermittelte
Tagespflegeverhältnisse auch dann der Erlaubnispflicht zu unterstellen, wenn weniger als drei Kinder
in dieser Tagespflegestelle betreut werden.
Zudem wäre eine redaktionelle Änderung dahingehend notwendig, in der Neufassung der Nr. 2 das
Wort "oder" zu streichen ( esgibt nach dem vorliegenden Entwurf keine Nr. 3 ).
§ 45 Erlaubnis für den Betrieb einer Einrichtung
Die Änderung zielt nach der Entwurfsbegründung auf Beseitigung des Erlaubnisvorbehaltes für
Einrichtungen des Hotel- und Gaststättengewerbes auch dann, wenn die Einrichtungen überwiegend
der Aufnahme von Kindern und Jugendlichen dienen. Die elterliche Erziehungsverantwortung stelle in
den Fällen bspw. des Ferienaufenthaltes in Reiterhöfen eine ausreichende Kontrolle dar.
Das Ziel soll durch Streichung der Alternative b) in Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 erreicht werden.
Alternative b) beinhaltet jedoch einen Ausnahmetatbestand von der grundsätzlichen Erlaubnispflicht
des Satzes 1 für alle Einrichtungen, die im Rahmen des Hotel- und Gaststättengewerbes nicht
überwiegend der Aufnahme von Kindern- und Jugendlichen dienen. Für Hotel- und
Gaststättengewerbe, welche überwiegend der Aufnahme von Kindern- und Jugendlichen dienen, gilt
damit die Erlaubnispflicht nach Satz 1.
Mit der vorgeschlagenen Streichung des Ausnahmetatbestandes des Buchstaben b) kann das
angestrebte Ziel daher nicht erreicht werden. Vielmehr wären in Buchstabe b) die Worte nicht
überwiegend zu streichen. Satz 2 lautete in diesem Fall Einer Erlaubnis bedarf nicht, wer ...3. eine
Einrichtung betreibt, die ....b) im Rahmen des Hotel- und Gaststättengewerbes der Aufnahme von
Kindern und Jugendlichen dient.
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Zum Inhalt der angestrebten Änderung:
Die geltende Regelung ist insoweit wenig überzeugend, als sie das Schutzinteresse von Kindern und
Jugendlichen, die in einer Einrichtung des Gaststättengewerbes untergebracht werden, danach
differenziert, ob die Einrichtung überwiegend oder unter anderem der Unterbringung von Kindern
und Jugendlichen dient. Da in letzteren Fällen bereits nach aktueller Rechtslage die Eltern im
Rahmen ihrer Erziehungsverantwortung zu entscheiden haben, ob eine Unterbringung des Kindes
oder Jugendlichen in der Einrichtung vertretbar ist, ist eine entsprechende Wertung auch für die Fälle
der 1. Alternative geboten. Diese Wertung kann unter dem Gesichtspunkt der Kurzfristigkeit der
Unterbringung noch als vertretbar angesehen werden.
Zur Änderung des Erziehungsgeldgesetzes ( ImRahmen der Beteiligung zum Vorentwurf ) sei
abschliessend folgendes angemerkt: die Einführung eines Ausnahmetatbestandes zugunsten von
Tagespflegepersonen in Bezug auf das nach dem Gesetz höchstzulässige Beschäftigungsvolumen
von 30 Stunden pro Woche ist aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Berechtigten
abzulehnen.

https://www.bundestag.de/ausschuesse/archiv15/a12/oeffentliche_sitzungen/stellungnahme_15_12_343-f2.pdf